Trois mois de pression américaine sur l’influence chinoise autour du canal ont abouti à un projet de cession des opérations portuaires de Balboa et Cristóbal, à un nouveau mémorandum de sécurité et à une position ferme du Panama sur sa souveraineté.
Depuis janvier, le canal de Panama est au cœur du plus grave différend entre le Panama et les États-Unis depuis des décennies. Washington estime que l’influence chinoise autour de la voie navigable menace le traité qui la régit. Le Panama répond que le canal est panaméen et qu’il n’est pas négociable. Entre les deux, un conglomérat hongkongais a accepté sur le principe de céder les deux ports situés aux extrémités du canal à un consortium mené par le fonds d’investissement américain BlackRock.
Les États-Unis ont construit le canal et l’ont exploité pendant la majeure partie du XXe siècle. En vertu des traités de 1977, ils ont remis la voie navigable au Panama fin 1999, et un traité de neutralité distinct impose que le canal reste ouvert aux navires de toutes les nations. Il est aujourd’hui exploité par l’Autorité du canal de Panama, un organisme public panaméen autonome.
Dans son discours d’investiture du 20 janvier, le président Donald Trump a affirmé que la Chine exploitait de fait le canal et que les États-Unis allaient « le reprendre ». Depuis le Forum économique mondial de Davos, le président José Raúl Mulino a répondu que le canal « n’était ni une concession ni un cadeau des États-Unis » et que le Panama rejetait ces propos dans leur intégralité. Le ministère chinois des Affaires étrangères a assuré que Pékin ne s’était jamais immiscé dans les affaires du canal.
L’inquiétude américaine porte sur Panama Ports Company, filiale du groupe hongkongais CK Hutchison Holdings, qui exploite depuis la fin des années 1990 les ports de Balboa, côté Pacifique, et de Cristóbal, côté Atlantique. Sa concession a été prolongée de 25 ans en 2021 sans nouvel appel d’offres.
Le secrétaire d’État Marco Rubio s’est rendu dans la ville de Panama le 2 février, pour son premier déplacement à l’étranger dans ses fonctions, et a signifié à Mulino que le Panama devait réduire l’influence chinoise, faute de quoi les États-Unis agiraient pour protéger les droits que leur confère le traité. Mulino a qualifié la rencontre de respectueuse et indiqué qu’aucune menace de recours à la force n’avait été proférée. Il a exclu toute négociation sur la propriété du canal, mais annoncé que le Panama ne renouvellerait pas l’accord de 2017 par lequel il avait rejoint les Nouvelles routes de la soie, le programme mondial d’infrastructures de Pékin. L’ambassade du Panama à Pékin a notifié formellement cette décision le 6 février.
Le Panama a également lancé un audit de Panama Ports Company par l’intermédiaire du Contrôleur général, l’organe de contrôle des finances publiques. Le 7 avril, le contrôleur Anel Flores a indiqué que la société avait perçu env. 3,78 milliards USD entre 1997 et 2023 tout en versant env. 236 millions USD à l’État, a jugé le contrat déséquilibré et annoncé qu’il saisirait le ministère public. Par ailleurs, le procureur général du Panama a soutenu devant la justice que la prolongation de 2021 était inconstitutionnelle.
Le 9 avril, lors d’une visite du secrétaire américain à la Défense Pete Hegseth, les deux pays ont signé un mémorandum de coopération en matière de sécurité qui autorise des entraînements conjoints par rotation sur d’anciennes installations américaines comme Rodman, Howard et Fort Sherman. Ils sont aussi convenus de travailler à un mécanisme permettant aux navires de guerre américains de transiter en priorité et sans coût net : le Panama continuerait de percevoir les péages, puis indemniserait les États-Unis, un arrangement que le ministre panaméen chargé du canal a présenté comme un système de compensation de services. Le ministre panaméen de la Sécurité a déclaré que le pays ne pouvait accepter de bases militaires américaines et qu’il n’avait cédé aucune souveraineté sur le canal ni sur les zones environnantes.
Le 4 mars, CK Hutchison a annoncé un accord préliminaire de cession de 80 % de son activité portuaire internationale, soit 43 ports dans 23 pays, à un consortium réunissant BlackRock, sa filiale d’infrastructures Global Infrastructure Partners et Terminal Investment Limited, l’opérateur de terminaux du groupe maritime MSC. Le consortium reprendrait également 90 % de Panama Ports Company. L’opération valorise l’activité à 22,8 milliards USD dette comprise, CK Hutchison tablant sur plus de 19 milliards USD en numéraire. Les ports de Hong Kong et de Chine continentale sont exclus.
La vente n’est pas conclue. Le régulateur chinois des marchés a annoncé le 28 mars qu’il examinerait l’opération au regard du droit de la concurrence, et Reuters a rapporté que CK Hutchison ne signerait pas les accords définitifs à l’échéance initiale du 2 avril, tout en précisant que les discussions se poursuivaient. Le gouvernement panaméen doit en outre approuver le changement de contrôle de la concession panaméenne.
Le canal lui-même ne change pas de mains, et rien au cours des trois derniers mois n’a modifié son exploitant. Il reste la colonne vertébrale des finances publiques : sur l’exercice clos en septembre 2024, l’Autorité du canal a versé plus de 2,47 milliards USD directement au Trésor national. Les institutions panaméennes ont réagi par des audits, des procédures judiciaires et la diplomatie, et le gouvernement a maintenu le dialogue à la fois avec Washington et avec Pékin.
Les questions en suspens sont commerciales et juridiques : qui exploitera finalement les deux ports, si la concession résistera à l’audit et aux recours en justice, et comment l’arrangement relatif aux navires de guerre sera rédigé. Pour la plupart des résidents et des investisseurs, la vie quotidienne et l’économie dollarisée ne sont pas affectées. Pour les entreprises de la logistique, des ports et des services maritimes, ce sont des évolutions à suivre de près.
L’épisode illustre à la fois la pression qui s’exerce sur le Panama en tant que propriétaire d’un actif stratégique et la constance de sa réponse. Les voies de résidence, la fiscalité territoriale et l’usage du dollar américain restent inchangés. Nous aidons nos clients à choisir leur voie de résidence, travaillons avec notre équipe locale au Panama et proposons des honoraires fixes indiqués par écrit.
Cet article fournit des informations générales et ne constitue pas un conseil juridique, fiscal ou en investissement.
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